Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами
Управление государственными финансами влечет за собой большую ответственность. Контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры. И что не менее важно, предотвратить или сократить такие нарушения в будущем. На вопросы журнала «Первый» ответила председатель Счетной палаты Самарской области Антонина Зубкова.
Анализ всех сфер жизни
— Счетная палата Самарской области всегда работала активно, но в последние годы стала действовать более предметно. Практикуете ли вы, например, встречные проверки, когда выходите в министерства и в их подведомственные учреждения одновременно? На каком уровне сосредоточены основные – проблемы, нарушения?
— Счетная палата Самарской области за последние три года перешла к тщательному анализу сфер бюджетной де-
ятельности отдельных направлений: здравоохранения, строительства, образования и так далее, – стараясь детально проанализировать существующую там проблематику.
В основу планирования нашей работы положен принцип всесторонней оценки использования бюджетных средств, что подразумевает максимальный охват контрольными мероприятиями главных распорядителей бюджетных средств и подведомственных учреждений, так как множество функций государственных структур реально исполняются ими.
Теперь, если мы проверяем главного распорядителя средств, то обязательно смотрим и подведомственные ему учреждения. На данном уровне нами часто выявляются искажения фактов хозяйственной жизни: нарушения, допущенные при составлении бухгалтерской и иной финансовой отчетности; нарушения, касающиеся бюджетного учета, процедурные нарушения, которые впоследствии могут привести к серьезным финансовым нарушениям.
Соответственно, при проверке финансово-хозяйственной деятельности практикуются и встречные проверки контрагентов учреждения, при необходимости позволяющие установить достоверность хозяйственных операций, отраженных в первичных документах.
Характерные проблемы
— С чем чаще всего связаны нарушения, какие остаются типичными для отраслей?
— Актуальными остаются вопросы функционирования механизмов выделения бюджетных средств организациям в виде субсидий. Результаты проведенных мероприятий показывают высокие риски нарушений со стороны получателей и недостаточный контроль со стороны государственных структур.
Среди системных вопросов можно также отметить сложившуюся практику передачи функций государственных органов коммерческим и некоммерческим организациям за плату путем заключения контрактов либо передачу функций подведомственным учреждениям, которые, как правило, самостоятельно данные работы не выполняют, а приобретают соответствующие услуги у сторонних организаций на основании договоров.
В результате реализации данной схемы затруднена возможность финансового контроля за использованием бюджетных средств, а также происходит размывание ответственности за достижение результата, который иногда является сомнительным.
Системные нарушения выявляются и в сфере капитального строительства. При заключении государственных контрактов на выполнение строительно-монтажных работ осуществляется передача всего комплекса контрактных обязательств на субподряд. Так может происходить несколько раз. Последним участником цепочки субподрядчиков реальное исполнение работ осуществляется по цене вдвое-четверо ниже цены первоначального контракта. При этом генподрядчик и последующие субподрядчики самостоятельно никаких работ не выполняют, получая за «общую координацию» каждый по 10-15 процентов от суммы контракта, то есть потери в некоторых случаях составляли до 50% от суммы контракта. Практически всегда при реализации данной схемы среди участников исполнения государственного контракта встречаются так называемые фирмы-однодневки.
Отмечу также выявляемое нами отсутствие системности и экономических расчетов при создании обществ и предоставлении бюджетных инвестиций организациям.
Происходит длительное использование финансовых ресурсов в целях извлечения выгоды. Так, в ряде случаев получатели бюджетных средств имеют возможность размещать их на банковских депозитах. Данные факты могут свидетельствовать о том, что денежные средства были предоставлены организациям либо в более ранние сроки, чем необходимо, либо в количестве, превышающем текущую потребность.
Отмечу, что в 2018 году при правительстве Самарской области создана балансовая комиссия, основная цель которой – осуществление контроля деятельности государственных унитарных предприятий и иных юрлиц, создаваемых с участием региона.
Мы как контролирующий орган непосредственно участвуем в заседаниях комиссии, в ходе которых рассматриваются итоги финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий, а также вырабатываются рекомендации, направленные на повышение эффективности их работы.
В числе прочего комиссия может рекомендовать провести работы по реорганизации или ликвидации той или иной организации. Безусловно, Счетная палата предоставляет членам балансовой комиссии полные сведения об итогах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении предприятий с участием Самарской области.
Кроме того, нами выявлялись проблемы, характерные для отдельных направлений. Это и частично платное образование, создающее социальную напряженность среди родителей, и отток квалифицированных медицинских кадров в частные медицинские учреждения, созданные с участием государства, что может повлиять на эффективность строительства дорогостоящих объектов государственной собственности, а также нивелирует эффект от государственно-частного партнерства, поскольку экономическую выгоду получают не государство, а частные инвесторы.
Существует дисбаланс в объеме бюджетных инвестиций и иных формах государственной поддержки между отдельными территориями, о чем свидетельствует приоритетное финансирование строительства объектов социальной инфраструктуры, коммунальных сетей, дорог в микрорайонах массовой жилой застройки при наличии объективной потребности в соответствующих объектах как на территории городского округа Самара (историческая часть), так и в муниципальных районах, где подобные объекты либо переполнены, либо требуют модернизации.
Нами также выявляются многочисленные и систематические нарушения в деятельности органов местного самоуправления.
— Какие механизмы реагирования возможны в случае неисполнения представлений Счетной палаты?
— Счетная палата на законодательном уровне наделена правом выдавать обязательные для исполнения представления. Срок исполнения – 30 дней. Как правило, срок для предоставления ответа соблюдается, но вот к содержанию ответов министерств или учреждений иногда возникает множество нареканий.
Во-первых, несмотря на прямое указание, мало кто представляет документы, подтверждающие совершение предписанных действий.
Во-вторых, содержание ответов формально: вместо реальных действий проводятся совещания, вместо привлечения к ответственности ведется разъяснительная работа.
В настоящее время Счетной палате федеральным законодательством предоставлено право привлекать к административной ответственности за неисполнение представлений. Субъектом ответственности выступает руководитель учреждения или государственного органа.
В настоящее время Счетной палатой внедряется практика рассмотрения результатов исполнения представлений совместно с проверяемыми объектами. Это позволяет повысить уровень взаимодействия Счетной палаты и проверяемых учреждений в части устранения выявленных нарушений и недостатков, а впоследствии и обеспечить высокую эффективность работы по исполнению представлений и снизить количество судебных разбирательств.
Основная задача
— Бывший вице-премьер и министр финансов РФ Алексей Кудрин, которого Госдума в мае утвердила на посту председателя Счетной палаты РФ, подчеркивает, что «есть еще одна очень важная функция наравне с контрольными – не только проверить, но и выработать предложения по исправлению ситуации, которая сложилась в ходе бюджетного процесса, реализации государственных программ и так далее». Есть инициативы региональной Счетной палаты, которые были бы восприняты и внедрены? Есть ли сейчас такие идеи в разработке?
— В 2017 году Счетной палатой проведен анализ эффективности использования средств областного бюджета, выделяемых на возмещение понесенных затрат, по результатам которого, в соответствии с предложениями Счетной палаты, органами исполнительной власти Самарской области в настоящее время проводится работа по внесению изменений в порядки предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение понесенных затрат.
Так, министерством сельского хозяйства и продовольствия Самарской области проведена оптимизация как количества направлений государственной поддержки исходя из приоритетов развития агропромышленного комплекса Самарской области (в том числе установленных на уровне Министерства сельского хозяйства Российской Федерации), так и расходов бюджетных средств. Были внесены изменения в ряд постановлений правительства Самарской области, регулирующих предоставление субсидий в сфере сельского хозяйства.
По всем направлениям государственной поддержки в настоящее время установлено условие о возврате полученных средств (части средств) субсидий на возмещение затрат в случае выявления недостоверных сведений в документах, представленных получателями, а также недостижения показателей результативности.
Кроме того, с каждым получателем государственной поддержки заключается соглашение о предоставлении субсидии на возмещение затрат, в котором в том числе отражены порядок расчета размера субсидии на возмещение затрат, требования о предоставлении отчетности, закреплены значения показателей результативности.
— Согласны ли вы с тем, что Счетная палата должна влиять на оценку каждого министра, чтобы общество точно знало, как работают каждый чиновник и его министерство по реализации своих целей, обязательств и KPI?
— Контрольные мероприятия Счетной палаты направлены на выявление объективной картины того, как расходуются и используются региональные ресурсы тем или иным ГРБС, а также подведомственными ему учреждениями. Основная задача Счетной палаты как контролирующего органа – выявить слабые места и выработать рекомендации по их устранению и профилактике, что должно делаться сообща и в сотрудничестве с руководителями министерств.
Безусловно, при наличии отрицательных тенденций мы рекомендуем в том числе пересматривать существующее нормативное регулирование и наказывать виновных лиц, допустивших нарушения. Вся информация о результатах наших проверок доводится до руководства региона и до соответствующих государственных и правоохранительных органов, на основании чего может быть составлена объективная оценка деятельности органов исполнительной власти.
Так, в мае текущего года состоялось расширенное заседание правительства, посвященное вопросам финансового контроля, на котором при участии министров были рассмотрены результаты деятельности Счетной палаты за последние четыре года. В ходе мероприятия под руководством врио губернатора Самарской области Д.И.Азарова были рассмотрены системные проблемы, выявляемые в рамках контрольной деятельности. По результатам совещания был сформирован протокол, который должен стать отправным документом для дальнейшей работы по усилению финансового контроля и повышению эффективности работы всех органов власти.
— Должны ли доклады Счетной палаты быть публичными? Почему?
— Как известно, среди основных принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации – принципы объективности и гласности. В соответствии с ними Счетная палата как институт парламентского контроля должна открыто и непрерывно предоставлять обществу объективную информацию о расходовании бюджетных средств.
Обязательным является, прежде всего, участие депутатского корпуса в рассмотрении отчетов Счетной палаты. В целях выработки совместных решений, повышения эффективности реализации материалов контрольных мероприятий и усиления парламентского контроля результаты контрольных мероприятий рассматриваются совместно с депутатским корпусом в рамках заседаний комитетов Самарской губернской думы. Помимо практики рассмотрения отчетов Счетной палаты на заседаниях профильных комитетов, положительным примером взаимодействия является рассмотрение годовых отчетов о работе органами исполнительной власти. Кроме того, мы регулярно размещаем краткую информацию об основных результатах проведенных мероприятий на официальном сайте Счетной палаты.
Ориентиры госпрограмм
— Еще одна сверхзадача, названная Кудриным, – пересмотр госпрограмм или их уточнение по целевым результатам, показателям эффективности. Как регионы могут участвовать в ее решении?
— Проведенные экспертно-аналитические мероприятия и экспертизы нормативных актов показали, что большинство региональных госпрограмм не содержит необходимых и достаточных условий для обеспечения эффективного и устойчивого достижения результата социально-экономического развития региона.
Существующая система нормативных правовых актов не содержит системы оценки усилий (бюджетных средств) для достижения целевого значения результата, отсутствуют какие-либо требования к финансово-экономическому обоснованию целей (задач), мероприятий, конечных и промежуточных результатов госпрограммы.
Мы видим положительную тенденцию приведения содержания государственных программ в соответствие с действующими требованиями, но этот процесс протекает медленно. Поэтому в ближайшей перспективе у Счетной палаты и органов исполнительной власти в данном направлении предстоит большая совместная работа.
В связи с этим мы считаем целесообразным создание в рамках регионального правительства специализированной структуры, осуществляющей координацию деятельности по формированию и реализации госпрограмм и надзор за работой ГРБС в данном направлении. В полномочия данной структуры должно входить обеспечение реализации программного метода и проектного метода управления. За счет наличия необходимых компетенций и независимости от ведомственных интересов данная структура позволит получать объективную информацию об использовании средств, реальных результатах работы ГРБС и повысит управляемость госструктурой за счет сосредоточения грамотных специалистов и централизации управленческих функций (сокращение времени на планирование и реализацию решений, контроль за их внедрением, ответственность).
Приоритеты контроля
— Как с 2014 года, когда вы стали председателем, усилился статус Счетной палаты? Какие приоритеты развития в сфере финансового контроля вы видите?
— Я возглавляю Счетную палату Самарской области уже четыре года, за это время накоплено значительное количество материалов. Многие темы являются предметом обсуждения с министерствами, главами муниципалитетов. Все могут ошибаться, но ошибки и недостатки нужно исправлять. Зачастую ситуация меняется в лучшую сторону, пусть не быстро и не в полном объеме, но меняется. Избрание государственными структурами в качестве позиции защиты полного отрицания результатов контроля – это тупиковый путь.
Я согласна с мнением председателя Счетной палаты Алексея Леонидовича Кудрина, что проблема сегодня не в том, чтобы найти всех тех, кто что-то нарушил. Это не единственная наша задача. Необходимо настроить работу так, чтобы противодействовать нарушениям и осуществлять определенную профилактику во избежание совершения нарушений. Ключевым фактором сейчас является установление контактов с ГРБС по эффективной реализации результатов наших проверок.
В этом направлении мы планомерно двигаемся, совершенствуем свои методическую и нормативную базы, внедряем процедуры обсуждений результатов проверок и представлений по их итогам с проверяемыми объектами. В этом я солидарна с идеей о необходимости смещения вектора контроля от состязательности к партнерству, от репрессивности к превентивности.
Что касается непосредственно контрольной деятельности, то сегодня одним из приоритетных направлений является стратегический аудит. Он направлен на то, чтобы дать комплексную оценку качества разработки государственных проектов и программ, их реализуемости и результативности. При этом анализ осуществляется на всех стадиях их реализации – от стадии планирования до проведения оценки общественного значимых результатов. Кроме того, согласно стратегии развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018-2024 годы, задачей №1 является «содействие формированию стратегического видения у руководства органов власти и государственных организаций посредством представления комплексной перспективной картины тенденций и рисков развития страны», что актуально и на региональном уровне.
— Что вы считаете для себя профессиональным ориентиром, какие принципы должны быть у руководителя такого органа?
— Принципы простые и очень давние: профессионализм, объективность, порядочность.
Виктор Сазонов,
председатель Самарской губернской думы
Уважаемая Антонина Алексеевна!
Примите самые теплые и сердечные поздравления с Вашим юбилеем!
Искренне рад выразить Вам свое уважение и восхищение Вашими личными и профессиональными качествами. Ваша многолетняя работа – это годы важного и ответственного труда на благо развития Самарской области.
На всех ответственных должностях Вы всегда демонстрировали высочайший профессионализм, глубокие разносторонние знания, исключительную ответственность. 25 лет Вы проработали в налоговых органах Самарской области, решали серьезные задачи по обеспечению стабильности финансовой системы региона.
Как председатель Счетной палаты Самарской области Вы организуете огромную работу по обеспечению государственного финансового контроля. Под Вашим руководством обеспечиваются контроль за расходованием средств областного бюджета, прозрачность и результативность госрасходов, укрепляется финансовая дисциплина. Особое внимание всегда уделяется социальной сфере, финансированию учреждений здравоохранения и образования, вопросам профилактики и противодействия коррупции.
Мы знаем, сколько сил и энергии Вы отдаете работе. И главное – за цифрами и финансовыми отчетами Вы всегда видите интересы людей, перспективы развития региона и страны в целом.
От всей души желаю Вам новых успехов и достижений в работе! Крепкого здоровья, счастья, мира и добра Вам и всем Вашим родным и близким!
Александр Вихров,
руководитель управления Федеральной налоговой службы по Самарской области
Уважаемая Антонина Алексеевна!
Примите искренние поздравления с юбилеем!
Пусть дело, которому Вы отдаете душевные силы, опыт и знания, приносят радость и желание новых профессиональных свершений на благо нашего региона, а надежной основой новых достижений станут Ваши деловые качества, талант руководителя, поддержка коллег и верных друзей.
Желаю Вам неиссякаемой энергии, крепкого здоровья, большого личного счастья, благополучия и всего самого доброго Вам и Вашим близким!
Алексей Ситник,
председатель Контрольно-счетной палаты городского округа Самара
Уважаемая Антонина Алексеевна!
Примите самые искренние и сердечные поздравления о случаю Вашего юбилея!
Многие годы знаю Вас как человека, преданного своему делу, искренне радеющего о его благополучии. Под вашим руководством Счетная палата Самарской области остается действенной и многофункциональной структурой, способной грамотно и эффективно решать многоплановые задачи.
Ваш богатый опыт руководителя, обладающего глубоким знанием жизни, умением работать с людьми, профессионализм и принципиальный подход к делу служат принятию правильных решений и их дальнейшему воплощению в жизнь. Энергия, светлый ум и широчайший кругозор снискали Вам заслуженное уважение среди коллег. Окружающие высоко ценят Вашу активную жизненную позицию, высокую самоотдачу и верность любимому делу.
Юбилей – знаковое событие в жизни каждого человека. С приходом круглой даты мы подводим промежуточные итоги, анализируем настоящее, строим планы на будущее. Пусть этот день рождения станет стартом для новых открытий и свершений, подарит много ярких событий, светлых и счастливых дней. Пусть Вас окружают искренность и отзывчивость друзей, а в доме всегда царят мир, покой и уют. Желаю Вам дальнейшей созидательной работы, доброго здоровья, душевной гармонии, счастья и благополучия!
Александр Бахмуров,
председатель Общественного совета при УФНС Самарской области, государственный советник 2 ранга 3 класса
Уважаемая Антонина Алексеевна!
От всей души поздравляю Вас с юбилеем! Крепкого Вам здоровья, благополучия, внимания и поддержки близких. Успехов в Вашей нелегкой и столь необходимой деятельности на благо земли Самарской и всех ее жителей!
Я благодарен судьбе, что она свела меня с таким удивительным, неравнодушным человеком, как Антонина Алексеевна Зубкова. Мы вместе работали в налоговой службе, когда я возглавлял управление ФНС по Самарской области, Антонина Алексеевна была моим заместителем. Она курировала наиболее сложные направления, поскольку досконально знает все нюансы налогового законодательства. Таких опытных, компетентных специалистов, настоящих профессионалов своего дела я нечасто встречал в своей жизни. Думаю, Самарской области очень повезло, что именно Антонина Зубкова возглавляет региональную Счетную палату. Повезло с таким руководителем и коллективу Счетной палаты, я в этом уверен. Это человек чрезвычайно работоспособный, очень принципиальный, который всегда принимает только взвешенные, продуманные решения.
Владимир Московский,
заместитель председателя Общественного совета
при УФНС России по Самарской области, советник государственной гражданской службы
Российской Федерации I класса
Глубокоуважаемая Антонина Алексеевна!
От всего сердца поздравляю Вас со знаменательным юбилеем! Возглавлять коллектив такого органа, как Счетная палата, способен не каждый. От руководителя требуются ответственность и дальновидность, твердость и объективность, способность своевременно принимать решения. Все эти качества у Вас есть. Возглавив четыре с половиной года назад Счетную палату Самарской области, Вы смогли добиться эффективного функционирования этого важнейшего органа, призванного контролировать расходование средств областного бюджета. С Вашим приходом в Счетную палату была пересмотрена ее структура: увеличилось количество инспекторов, имеющих право проводить контрольные мероприятия, введены новые должности инспекторов-экспертов, создана дополнительная инспекция по сопровождению контрольных мероприятий, чтобы заблаговременно аккумулировать и анализировать информацию об объекте проверки. Вы смогли оптимизировать распределение трудовых ресурсов. Благодаря работе Счетной палаты многие органы власти и учреждения в регионе стали работать прозрачнее, и в этом тоже есть Ваша заслуга.
Безусловно, слаженная работа того или иного коллектива зависит в первую очередь от того, кто стоит у руля. И в этом смысле Счетной палате повезло: Вы – не только профессионал своего дела, но и прекрасный, добросердечный человек. Желаю Вам дальнейших успехов в работе на благо всех жителей Самарской области, а также благополучия, здоровья, счастья, любви!
Ольга Гальцова,
уполномоченный по правам человека в Самарской области
Уважаемая Антонина Алексеевна!
От всей души поздравляю Вас с юбилеем!
Ваш профессиональный путь служит примером любви к своему делу, преданности интересам общества. При Вашем активном участии в Самарской области проводилась очень дальновидная, грамотная экономическая и фискальная политика, успешно функционировала система налоговых органов, были подготовлены высокопрофессиональные кадры, которые продолжают работать в сфере налогообложения и сегодня.
Неоценима Ваша работа в Счетной палате Самарской области. Именно Ваша деятельность позволяет выявить недостатки и упущения в деятельности абсолютно всех органов власти региона и во многом скорректировать их работу во благо жителей Самарской области.
При Ваших огромных профессиональных заслугах нельзя не сказать о том, что Вы – женщина потрясающей красоты, очарования и скромности, надежный, мудрый собеседник.
Желаю Вам крепкого здоровья, благополучия, хорошего настроения и счастья! Оставайтесь такой же цветущей, прекрасной! Пусть в Вашей семье всегда царят мир, согласие, добро и любовь!
Уважаемая Антонина Алексеевна!
От имени коллектива и от меня лично примите самые теплые поздравления и наилучшие пожелания по случаю Вашего юбилея!
За период Вашего руководства Счетной палатой Самарской области Вы добились серьезных успехов в развитии и укреплении государственного финансового контроля. Все эти годы Палата способствует решению важнейших государственных задач по эффективному использованию бюджетных средств, открыта для контактов со СМИ и гражданским обществом. Вас ценят и уважают как справедливого и порядочного человека.
Уверен, что Ваш труд на этом ответственном посту и в дальнейшем будет успешным и плодотворным.
В этот знаменательный день позвольте от всей души пожелать Вам личного счастья, крепкого здоровья, успехов во всех начинаниях и осуществления всех задуманных планов в Вашей профессиональной деятельности.
Добра, счастья и благополучия Вам, Вашей семье и родным!
С уважением,
Олег Долгов-Лукьянов